China scraps export quotas on REMs: What's going to change?

In late December, the Chinese Ministry of Commerce announced the lifting of the export quotas for rare earths, those seventeen chemical elements in the periodic table widely used in defence and high-tech industry, considered for years the 'trump card' of Beijing. Under the new guidelines, rare earths will require an export licence but the amount that can be sold abroad will no longer be covered by a quota. On teh other hand, the system will be replaced with resource and environmental taxes. Another major change: while before there were 28 rare earth producers working under the export quotas, now -in theory- any company with export contract is elegible to export. By incrising the number of exporting companies, Beijing hopes to boost competition and raise the price of the metals after prices hit rock bottom last year, said Zhanheng Chen, deputy secretary general of the China Rare Earth Industry Association.

The move -widely expected-, is the final match of an international standoff lasted about five years. In 2012, for the first time, the United States, Japan and the European Union  jointly presented a complaint to the WTO (World Trade Organisation) on alleged irregularities in Beijing's export policies. Last March, the WTO has eventually recognized that “China’s export quotas were designed to achieve industrial policy goals" and “do not comply with WTO rules and China's obligations in the WTO ", of which it is a member since 2001. Beijing tried to appeal without success.

In 2009, China had begun to trickle its exports citing the need to conserve a dwindling and limit environmental damage from mining. Rare earths, despite the name, are  relatively plentiful in Earth's crust , but the techniques used to extract and refine them is labor-intensive, environmentally hazardous and increasingly costly. However, Beijing imposed no restrictions on production and use of rare earths by companies within China failing to convince the rest of the world of its good intentions. Chinese officials have expressed hope foreign manufacturers that use rare earths will shift production to China and give technology to local partners. Beijing also tightened control over its rare earths industry by pushing companies to merge into state-owned groups and forcing smaller producers to close.

Over just a quarter-century, the rare earth industry has been completely upset. Around the middle of the twentieth century, India, Brazil and South Africa still represented the main source of rare earths, closely followed by the United States through the 1980s. Until the late 1990s, the United States were able to meet the domestic needs relying on their national resources. The American production was shut down when low-cost minerals from China begun to flood the global market. A mix of government subsidies, large availability of raw materials and aggressive mining technics allowed China to cut costs and charge prices 5% of those offered by other international manufacturers. The grip on the sector has become particularly alarming when, in the aftermath of the 2008 financial crisis, many of the countries that were planning an economic recover thanks to high-tech exports found themselves short of raw materials. Europe, United States and Japan suffered the biggest looses.

Over the years, enjoying a semi-monopoly position, China has not failed to exploit its own resources as a weapon of retaliation. In 2010, rare earths gained greater visibility even among non-experts. An 'accident' occurred off the Senkaku/Diaoyu islands (whose territoriality is historically disputed between Japan and China) between a Chinese fishing boat and a Japanese patrol boat angered Beijing: the Chinese governament cut its supplies to the Japan, at the time the beneficiary of 66% of the Chinese exports. Then , China's exports declined by 70% spiking prices up to 40%, causing alarm among the economies and industries that rely on rare earths metals. It was the beginning of the so-called 'rare earths crisis'

At that time, in the light of the protectionist turn, illegality began to flourish thanks to an agreement between small mining companies and criminal gangs able to dribble regulations. Underground activities, that are estimated to have produced between 20-30mila tons a year, is complicit (along with the global economic slowdown) of the prices' collapse after a fairly stable 2001-2009 period. However, as suggested by Jon Hykawy, a Bay Street veteran and expert on critical materials, illegal mining will no longer be a problem: "Since 2011, export quotas set by China have not been met by official exports. We can argue what impact unlicensed or pirate production might be having, but the fact of the matter is that prices have fallen and quota was available, so one would expect that pirate production cannot be a huge portion of the market. Why would a major purchaser, say a major automotive company, depend on illegally produced and smuggled material when the quota allows for them to legally buy the same material and remove some degree of supply chain risk?”

The fact is that, in the wake of WTO complaint, the restrictions were gradually relaxed. Indeed, Du Shuaibing, analyst at Baichuan Information, refers to the 'China Daily' that the removal of the quota system might have little impact on the market because in recent years the export volume has stood well below the prescribed ceiling. In the first eleven months of 2014, the world's second-largest economy exported 'only' 24,866 metric tons of rare earths, well below its 30,611-tons quota.

"It seems to me that the quotas and other policies that drive a wedge between the domestic price and the international price of rare earths were pretty clearly not consistent with the WTO agreement, so changing the policy is a good step for the rule of law in international trade. But I think it will have limited substantive effect on market competition or who trades with whom" said  Eugene Gholz, Professor at the 'University of Texas at Austin and consultant of the US Department of Defense.

Gholz is the author of a 'revolutionary' study published last October by the Council on Foreign Relations. According to the US Geological Survey, althought US would have no less than 13 million tons of rare earths stocks, the dependence on Chinese supplies in military  industry would still be almost total. Nevertheless, for Gholz, the embargo against Japan and the rigid restrictions imposed by China have had a limited global impact, and not just because of smuggling activities mentioned above. Various subterfuges have opened new ways, from exporting rare earths combined with small amounts of other alloys to a strategy of self-sufficiency based on continuous innovation. Feeling cornered, the high-tech companies have learned to make use of alternative technologies, sometimes less sophisticated, in order to free themselves from the bondage of the precious metals. Since Beijing has slowed its exports, in 2009, the United States, Japan and Australia have started (or restarted) their mining activities in Canada, South Africa and Kazakhstan. For its part, Tokyo has bypassed the obstacole making partnerships with Mongolia and India, the second largest producer in the world.

In this perspective, the functionality of the Chinese reserves in the so-called 'the geopolitical of the rare earths' is greatly reduced. According to Gholz, China would now account for the 70% of global production, down from over 90%. "The quotas have not been formally binding. The combination of demand destruction due to increased efficiency, innovation, and product substitution; expanded availability of rare earth oxides outside of China; and movement of downstream rare earths business (e.g., magnet-making) to China in recent years reduced demand for Chinese exports of rare earth oxides that were covered by the quota”, he said. “Some of the movement of downstream business to China may well have been caused by anticipation that the quota would otherwise be binding in the future; some of the movement of downstream business to China was also likely caused by other policy levers that made the internal Chinese price of rare earth oxides significantly lower than the export price, meaning that magnet-making would be less expensive in Chinese factories than in Japanese factories (or in other foreign locations).“

Downstream production in China may also have had easier access to cheap, illegally mined feedstock, since after all giving illegal material to a domestic producer would not require the trouble of smuggling it across a border; perhaps it would involve less corruption costs, and as a result some downstream Chinese producers may have expanded at the expense of foreign downstream producers, again meaning that China would not need to export as much material covered by the quotas. “In essence, a number of factors have combined to minimize the relevance of the quotas over the last few years,” he said,

Gholz opinion is widely shared among experts. Nayef Al-Rodhan, honorary fellow of 'the Oxford University and Director of the Geopolitics and Global Futures Programme at the Center for Security Policy in Geneva, said that “the revocation of the quota system will not change much since it is followed by a strict export license system and a consolidation of the rare earth metals industry in China, which will be dominated by six big state-owned conglomerates". According to the Wall Street Jorunal, Baotou, China MinmetalsCorp. , Aluminum Corp. of China, Ganzhou Rare Earth Group Co., Guangdong Rising Nonferrous Metal Co. and Xiamen Tungsten Co. account for about 85% of China's rare earths production.

Obviously, in the longer term, demand will only rebuild if buyers feel confident about being able to obtain rare earths in a reliable fashion in the future. But, “China is making the industry more opaque, not less”, said Hykawy, “The export quota is gone, but the production quota remains, so there is still artificially limited Chinese supply. It is also expected that in the short and medium term, China will proceed to compensate for the demise of the quota system by rolling out other, alternative safeguards: it could impose a resource tax on rare earth metals, possibly new export rules, or environmental taxes. Moreover, the end of the quote system will not reflect equally on all rare earths and some will be subject to very strict export licences, thus giving Chinese enterprises great leverage."

The WTO ruling does bring a momentous change in the rare earths export regime from China in the sense of making it more ‘orderly’ but it does not significantly, in the short term at least, alter China’s immense influence on the market, said Al-Rodhan. “Rather, it can be argued this change is more symbolic than of much impact. It will improve the overall management of the rare earths export and reduces frictions with other trading partners without necessarily weakening China or impacting overall prices”

Terre rare: a che punto siamo

Alla fine di dicembre, il Ministero del Commercio cinese ha annunciato la rimozione del sistema delle quote sull'export di terre rare, quei 17 elementi della tavola periodica ampiamente utilizzati nell'industria bellica e nell'high-tech, considerati per anni 'l'asso nella manica' del Dragone. Secondo le nuove linee guida (da attuare entro maggio 2015), per poter esportare i preziosi metalli le compagnie cinesi necessiteranno di una licenza, ma non vi sarà più alcuna restrizione sulla quantità vendibile all'estero. Come misura sostitutiva, probabilmente saranno introdotte tasse ambientali e sulle risorse. Altra novità: mentre prima i produttori coinvolti nel sistema delle quote erano solo 28, adesso -in teoria- qualsiasi compagnia in possesso di un apposito contratto risulta qualificata per l'export. Fattore che dovrebbe vivacizzare la competizione nel settore spingendo i prezzi verso l'alto dopo il crollo dello scorso anno, riferisce al 'China Daily' Chen Zhanheng, Vice Segretario Generale della China Rare Earth Industry Association.

La manovra -lungamente attesa-, si presenta come il capitolo conclusivo di un braccio di ferro internazionale durato circa un lustro. Nel 2012, il 'dossier terre rare' era scivolato sulla scrivania della WTO (World Trade Organisation) quando, per la prima volta, Stati Uniti, Giappone e Unione Europea avevano fatto quadrato presentando a Ginevra un reclamo congiunto sulle presunte irregolarità del gigante asiatico. Lo scorso marzo, l'Organizzazione Mondiale del Commercio ha riconosciuto che «le quote sulle esportazioni sono finalizzate al raggiungimento di politiche industriali» e «non rispettano le regole della WTO e gli obblighi della Cina nella WTO», di cui è membro dal 2001. Pechino ha fatto ricorso in appello e l'ha perso.

Tutto è cominciato quando, nel 2009, la Cina -che all'epoca ospitava il 30% delle scorte mondiali ma contribuiva per oltre il 90% della produzione- ha cominciato a centellinare le proprie esportazioni adducendo a sua discolpa l'implementazione di politiche di conservazione delle risorse nazionali. Le terre rare, nonostante il nome, non sono affatto rare in natura, ma la loro estrazione e lavorazione -oltre ad avere costi altissimi- è altamente laboriosa e dannosa per l'ambiente. Un punto sul quale il Governo cinese ha continuato ad insistere fornendo una corposa documentazione, ma racimolando scarsa credibilità. Mentre infatti l'applicazione delle restrizioni colpiva duramente la produttività degli utenti stranieri, l'industria interna ha continuato ad operare a briglia sciolta e con 'licenza di inquinare'. I funzionari cinesi hanno spesso espresso il desiderio di attrarre la produzione oltre la Muraglia nel segno di un maggiore interesse verso l'esportazione dei prodotti tecnologici finiti che non verso le materie grezze. Magari spingendo le società stranieri a fornire tecnologia ai partner locali. Allo stesso tempo, nel tentativo conclamato di razionalizzare l'industria (meno apertamente, di controllarla), è stata incentivata la fusione tra piccoli produttori e colossi di Stato.

E' bastato un ventennio per stravolgere l'industria delle terre rare. Intorno alla metà del Ventesimo secolo, India, Brasile e Sud Africa rappresentavano ancora la principale fonte di terre rare, seguiti a ruota dagli Stati Uniti almeno per tutto il periodo tra gli anni '60 e gli anni '80. Fino al volgere degli anni Duemila, l'America è stata in grado di sopperire alle esigenze domestiche contando sulle proprie risorse nazionali. La produzione a stelle e strisce si è esaurita una volta che i minerali low-cost in arrivo dalla Cina hanno cominciato ad alluvionare il mercato globale. Un mix di sussidi governativi, grande disponibilità di materie prime e zero attenzione per l'ambiente in fase estrattiva hanno permesso al gigante asiatico di abbattere i costi e praticare prezzi pari al 5% di quelli proposti dagli altri produttori internazionali. La stretta sul settore ha assunto toni particolarmente allarmanti quando, all'indomani della crisi finanziaria del 2008, molti dei Paesi che progettavano una ripresa proprio grazie all'export di alta tecnologia si sono trovati a corto di metalli 'rari'. Stati Uniti, Europa e Giappone per primi.

Lo scollamento tra le due principali economie del pianeta affonda le sue radici nel periodo tra gli anni '40 e gli anni '90, quando il gigante asiatico ha iniziato ad investire massicciamente nella ricerca scientifica attraverso i programmi 863 (National High-tech Research and Development) e 973 (National Basic Research). Nel 1963 è stato fondato il Baotou Research Institute of Rare Earth e al momento sono due i laboratori, entrambi statali, dedicati allo studio dei preziosi metalli: lo State Key Laboratory of Rare Earth Material Chemistry and Aplications e lo State Key Laboratory of Rare Earth Resource Utilization. Così come due sono le riviste specializzate a livello mondiale, entrambe dirette dalla Chinese Society of Rare Earth. «Il Medio Oriente ha il petrolio, la Cina ha le terre rare», aveva predetto nel 1992 Deng Xiaoping durante una visita a Bayan Obo, la più grande miniera cinese di terre rare situata in Mongolia Interna. Sette anni più tardi, l'allora Presidente Jiang Zemin dichiarava che «bisogna migliorare lo sviluppo e l'utilizzo delle terre rare, trasformando il vantaggio nelle risorse in una superiorità economica». E così è stato.

Godendo di una posizione di semi-monopolio, nel corso del tempo la Cina non ha mancato di sfruttare le proprie risorse come arma di ritorsione. Il 2010 è l'anno in cui le terre rare acquistano maggiore visibilità anche tra i non addetti ai lavori. Un 'incidente' avvenuto al largo delle isole Senkaku/Diaoyu (la cui territorialità è oggetto di storica contesa tra il Giappone e la Cina) tra un peschereccio cinese -che secondo i giapponesi aveva invaso le loro acque territoriali- e una motovedetta nipponica scatena l'ira del Dragone: Pechino chiude i rubinetti delle proprie forniture verso il Sol Levante (allora beneficiario del 66% dell'export cinese) innescando quella che è stata ribattezzata una 'crisi delle terre rare'. Gli effetti a livello pratico sono stati un taglio delle esportazioni del 70% e un aumento dei prezzi sul mercato globale del 40%. Pare che, sempre nel fatidico 2010, l'ala dei falchi avesse proposto l'applicazione di un embargo simile poco dopo un accordo da 6,4 miliardi di dollari tra Washington e Taiwan (che Pechino considera una provincia ribelle) per la vendita di armi.

E' in questo momento che, alla luce della virata protezionista, in Cina comincia a fiorire l'illegalità grazie all'intesa tra piccole compagnie minerarie e bande criminali capaci di dribblare i paletti fissati dalle autorità. Un'attività sotterranea che si stima abbia prodotto circa 20-30mila tonnellate l'anno e che è complice (insieme al rallentamento dell'economia globale) del crollo dei prezzi rimasti sostanzialmente stabili per tutto il periodo 2001-2009. Ad ogni modo, come suggerisce a 'L'Indro' Jon Hykawy, veterano di Bay Street ed esperto di materiali critici, il problema sta rientrando lentamente da sé: "A partire dal 2011, le quote fissate dalla Cina non sono state soddisfatte dalle vendite ufficiali. Dunque, perché mai un acquirente importante, come per esempio una grande casa automobilistica, dovrebbe dipendere dalla produzione illegale quando le quote gli permettono di comprare legalmente lo stesso ammontare e rimuovere buona parte dei rischi nella catena di approvvigionamento?"

Il fatto è che, sulla scia dei reclami in sede WTO, a partire dal 2012 le restrizioni sono state progressivamente rilassate. Addirittura, Du Shuaibing, analista di Baichuan Information, riferisce al 'China Daily' che la rimozione del sistema delle quote potrebbe avere scarso impatto sul mercato giacché negli ultimi anni il volume delle esportazioni si è attestato ben al di sotto del tetto previsto. Nei primi undici mesi del 2014, la seconda economia mondiale ha venduto all'estero 'solo' 24.866 tonnellate di terre rare, quando -secondo le direttive del Ministero del Commercio- ne avrebbe potute esportare fino a 30.996 tonnellate. "Mi sembra che le quote e le altre politiche che hanno posto un cuneo tra il prezzo interno e il prezzo internazionale delle terre rare non erano abbastanza limpide e in linea con l'accordo stabilito nell'ambito della WTO. Cambiare politica è un bel successo per lo stato di diritto nel commercio internazionale e viene incontro agli sforzi della leadership cinese di dare maggior spazio al mercato, ma penso che avrà effetti limitati sulla competitività internazionale", spiega a 'L'Indro' Eugene Gholz, Professore di Economia Politica presso l'Università del Texas di Austin nonché consulente del Dipartimento della Difesa americano.

Gholz è autore di uno studio pubblicato lo scorso ottobre dal Council on Foreign Relations che potremmo definire quasi 'rivoluzionario'. Secondo la US Geological Survey, gli Usa avrebbero ben 13 milioni di tonnellate di scorte da sfruttare, ma la dipendenza dalle forniture cinesi per quanto riguarda l'industria bellica sarebbe ancora pressoché totale. Tant'è che un rapporto speciale del Congresso Usa, datato settembre 2013, continua a definire l'accesso alle terre rare «una questione di sicurezza nazionale». Ebbene, smentendo ogni previsione, per Gholz, in realtà l'embargo contro il Giappone e le rigidi limitazioni imposte dalla Cina hanno avuto un impatto limitato. E non solo per via del contrabbando accennato sopra. Vari sotterfugi hanno aperto nuovi orizzonti, dall'esportazione di terre rare combinate con piccole quantità di altre leghe ad una strategia di autosussistenza basata sulla continua innovazione. Messe alle strette, le compagnie high-tech hanno imparato a fare ricorso a tecnologie alternative, a volte di livello inferiore, pur di affrancarsi dalla schiavitù dei preziosi metalli. Non solo, da quando Pechino ha rallentato le sue esportazioni, nel 2009, Stati Uniti, Giappone e Australia hanno avviato (o riavviato) le proprie attività estrattive in Canada, Sud Africa e Kazakistan. Da parte sua, Tokyo si è smarcato dall'impiccio stringendo accordi con Mongolia e India, il secondo produttore a livello mondiale, nonché avviando ricerche culminate nel rilevamento di 100 miliardi di tonnellate di terre rare sul fondo del Pacifico. In questa prospettiva, la funzionalità delle riserve cinesi nella cosiddetta 'geopolitica delle terre rare' viene notevolmente ridimensionata. "Molti governi hanno cominciato a stoccare terre rare in previsione di future ristrettezze, a cercare fonti alternative o ad attuare meccanismi di diversificazione per frenare la dipendenza dalla Cina", conferma a 'L'Indro' Nayef Al-Rodhan, honorary fellow dell'Oxford University e Direttore del Geopolitics and Global Futures Programme presso il Centro di Politica della Sicurezza di Ginevra.

Stando così le cose, l'ex Impero Celeste sarebbe ormai sceso dal 90% al 70% della produzione globale, spiega Gholz. "Le quote non sono mai state formalmente vincolanti", ci dice, "Negli ultimi anni la domanda di esportazioni cinesi di ossidi di terre rare coperti dalle quote è notevolmente diminuita. Tra le principali causa si considerino una maggiore efficienza, innovazione, diffusione di prodotti sostitutivi; la disponibilità estesa di ossidi di terre rare al di fuori della Cina; e lo spostamento delle attività di downstream (come per la produzione dei magneti) direttamente in Cina. Questo dislocamento delle attività 'a valle' verso la Repubblica popolare, da una parte, potrebbe essere stato causato dall'erronea previsione che le quote sarebbe diventate, prima o poi, effettivamente vincolanti; dall'altra possiamo riscontrare l'effetto degli strumenti politici messi in atto da Pechino nel corso degli anni, grazie ai quali il prezzo interno degli ossidi di terre rare è diventato significativamente inferiore al prezzo d'esportazione. Vale a dire che ormai la produzione di magneti è meno costosa in fabbriche cinesi che nelle fabbriche giapponesi (o in altre località estere). Delocalizzare le operazioni downstream nel territorio nazionale significa anche avere un più facile accesso alle materie prime estratte illegalmente e acquistabili a prezzi più economici dato che, dopotutto, dando materiale illegale a un produttore nazionale ci si risparmia la fatica di contrabbandarlo oltre frontiera. Alcuni produttori cinesi downstream hanno così avuto modo di espandersi a spese delle società straniere, fattore che ancora una volta suggerisce che la Cina potrebbe non avere poi così bisogno di esportare tante materie prime sotto il sistema delle quote. Insomma, una serie di fattori concorre a ridurre al minimo l'importanza delle vecchie restrizioni." Un'opinione, quella dell'esperto texano, che trova ampio riscontro nel mondo accademico.

"La revoca del sistema delle quote non cambierà molto le cose in quanto sarà seguita da un sistema di licenze di esportazione rigoroso e dalla predominanza nel settore dei metalli di sei grandi conglomerati statali con al centro China North Rare Earths Group, istituito attorno alla Baotou Steel Rare Earth Hi-Tech Company", spiega Al-Rodhan, "Si prevede inoltre che, a breve e medio termine, la Cina procederà a compensare la scomparsa del sistema delle quote tirando fuori altre misure di sicurezza: potrebbe imporre una tassa sui metalli, possibili nuove regole sulle esportazione o tasse ambientali. Inoltre, la fine del sistema di quote non interesserà uniformemente tutte le terre rare e alcune saranno soggette a licenze di esportazione molto stringenti, dando così alle imprese cinesi un fulcro su cui fare leva. Verrà migliorata la gestione complessiva dell'export riducendo gli attriti con gli altri partner commerciali senza necessariamente indebolire la Cina o influenzare i prezzi globali."

Anche per Hykawy la nebulosità del nuovo sistema rischia di rendere il settore ancora più opaco. "Pechino ha rimosso i limiti sulle esportazioni, è vero, ma le quote di produzione rimangono, quindi le fornitura cinesi sono ancora artificialmente limitate. Inoltre, il nuovo quadro per le licenze di esportazione non è chiaro. L'accentramento del settore cinese nelle imprese statali suggerisce che i ministeri possono ancora applicare un grande controllo sulla quantità di ossidi di terre rare disponibili per l'esportazione. Almeno nel medio termine, non riesco a vedere come l'industria cinese possa riuscire a guadagnarsi fiducia mantenendo la sua esclusività nel mercato globale."

(Pubblicato su L'Indro)